Umowa jednak była

Krystyna Pawłowicz 21-09-2010  http://www.rp.pl/artykul/9157,538529-Pawlowicz--Umowa-jednak-byla.html

Jeśli uznamy, iż premier Tusk zawarł ustną umowę z rosyjskim prezydentem w sprawie prowadzenia razem z Rosjanami śledztwa smoleńskiego, to dlaczego po kilku dniach Polacy wyłączyli się ze wspólnych działań – zastanawia się profesor prawa

            W związku z doniesieniem złożonym do prokuratury przez mecenasa Stefana Hamburę o możliwości popełnienia m.in. przez Donalda Tuska przestępstwa z art. 129 k.k. (działanie na szkodę RP w stosunkach zagranicznych) wskutek rezygnacji przez szefa rządu z możliwości wspólnego z Rosją prowadzenia śledztwa smoleńskiego, choć prezydent Rosji taką możliwość w telefonicznej rozmowie z polskim premierem zadeklarował, pojawiły się rozbieżne opinie co do charakteru prawnego i skutków prawno-międzynarodowych tej rozmowy.

Pisemnie czy przez telefon

            Krzysztof Karsznicki w „Rzeczpospolitej” (30.08.2010) oraz Przemysław Czarnek w „Naszym Dzienniku” (8.09.2010) twierdzą, że efektem telefonicznej rozmowy polskiego premiera i rosyjskiego prezydenta przeprowadzonej tuż po katastrofie samolotu nie mogła być żadna ustna umowa międzynarodowa. Karsznicki, trzymając się ściśle ogólnych postanowień ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych, twierdzi, że nie można zawrzeć umowy międzynarodowej przez telefon, musi mieć ona formę pisemną i powstać może jedynie w wieloetapowym postępowaniu określonym w cytowanej ustawie (negocjacje, podpisanie, ratyfikacja lub zatwierdzenie, publikacja). Zawarcie zaś jakichkolwiek porozumień międzynarodowych sprzecznie ze wspomnianą ustawą skutkowałoby ich nieważnością w prawie wewnętrznym oraz naruszałoby reguły konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r.

Podobny pogląd wyraził Czarnek. Według niego „nie ma najmniejszej wątpliwości, że słowna deklaracja prezydenta Rosji o wspólnym prowadzeniu śledztwa w sprawie katastrofy smoleńskiej przez polskich i rosyjskich prokuratorów, nawet jeśli deklaracja ta została przyjęta przez stronę polską, nie ma charakteru umowy międzynarodowej”. „Na płaszczyźnie prawno-międzynarodowej nie ma bowiem czegoś takiego jak umowy ustne”, a charakter wiążący mają wyłącznie umowy ratyfikowane lub zatwierdzone przez Radę Ministrów i w każdym razie muszą być „oczywiście sporządzone w formie pisemnej” i podlegają konwencji wiedeńskiej, polskiej konstytucji i ustawie o umowach międzynarodowych z 2000 r.

            Odmiennego zdania jest Stefan Hambura "Ustna umowa a wspólne śledztwo" („Rz” z 7.09.2010), który uważa, iż telefoniczne, ustne zobowiązanie prezydenta Rosji złożone wobec premiera polskiego po katastrofie z 10 kwietnia jest ważne w sferze prawa międzynarodowego i polski premier winien był z niego w interesie Polski skorzystać.

Dopuszczalne i wiążące

            W tej sytuacji warto się przyjrzeć, jak problem ten wygląda w świetle wiedzy prezentowanej w podstawowych podręcznikach akademickich z dziedziny publicznego prawa międzynarodowego (np. Wojciecha Góralczyka i Stefana Sawickiego oraz Remigiusza Bierzanka i Janusza Symonidesa) oraz w regulacjach konwencji wiedeńskiej i ustawy o umowach międzynarodowych, na które powołują się panowie Karsznicki i Czarnek, pomijając jednak ich istotne, ważne dla omawianego problemu, postanowienia.

            Według Góralczyka i Sawickiego podstawowymi współcześnie formami (źródłami) prawa międzynarodowego są umowa i zwyczaj, wyrażające wolę (zgodę) państw. Wola ta i zgoda mogą być w pewnych sytuacjach dorozumiane. Umowa międzynarodowa definiowana jest w podręcznikach jako „wspólne oświadczenie podmiotów prawa międzynarodowego, które tworzy prawo, tj. uprawnienia i obowiązki”.

            Karsznicki i Czarnek, analizując rozmowę polskiego premiera z rosyjskim prezydentem 10 kwietnia, powołują się na konwencję wiedeńską – niezbyt jednak zasadnie, gdyż dotyczy ona jedynie umów zawartych w formie pisemnej (art. 3 konwencji) i nie ma zastosowania do innych istniejących form praktykowanych w relacjach międzynarodowych, tj. do „form innych niż pisemna”, czyli np. do umów (porozumień) ustnych, zawieranych z reguły w wyjątkowych okolicznościach.

            Sama konwencja wprost to stwierdza i od razu dodaje, iż niestosowanie jej przepisów do porozumień zawartych w „formach innych niż pisemna” „nie wpływa na moc prawną takich [nie-pisemnych, czyli m.in. ustnych] porozumień”.

            Z konwencji wiedeńskiej wynika jasno, iż „niepisemne”, czyli ustne umowy są w prawie międzynarodowym dopuszczalne, tyle że nie podlegają konwencji.

            Według Góralczyka i Sawickiego wszelkie umowy międzynarodowe (czyli i pisemne, i ustne) - niezależnie jaki organ występuje w imieniu państwa – są z punktu widzenia prawa międzynarodowego jednakowo wiążące, choć w świetle prawa wewnętrznego (polskiego) ich status może być różny. Warto też podkreślić, iż prawo międzynarodowe nie zawiera żadnych przepisów dotyczących formy i budowy umowy międzynarodowej (ani pisemnej, ani ustnej). Decydują o tym strony ją zawierające. W każdym przypadku jednak istotą umowy (pisemnej i ustnej) jest zgodna wola (oświadczenie) przedstawicieli państw-stron umowy.

            Umowy rządowe podlegają ratyfikacji przez prezydenta RP, jeśli przewidują taką czynność, a okoliczności (znaczenie umowy) to uzasadniają. W innych przypadkach umowy rządowe podlegają, zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych, zatwierdzeniu przez Radę Ministrów. Odbyć się to może w jednym z dwóch trybów. Złożonym, dotyczącym głównie umów wielostronnych, lub prostym, dotyczącym m.in. umów zawieranych w uproszczonej formie, tj. w formie „innej niż przez podpisanie czy wymianę not”.

            Umowy zawarte w „innych formach”, „w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe”, czyli np. ustne, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.u.m., także zobowiązują w świetle prawa międzynarodowego. Nie wymagają one jednak – jak wspomniano – ratyfikacji, lecz tylko zatwierdzenia przez Radę Ministrów.

Ustawa o umowach międzynarodowych dopuszcza jedynie zatwierdzenie przez Radę Ministrów, gdy wymagają tego „szczególne okoliczności”, a sama umowa nie wymaga ratyfikacji nakazanej przez konstytucję w drodze ustawy, oraz nie dotyczy przekazania zagranicznemu przedmiotowi kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 13 ust. 3 p. 4 u.u.m.).

            Z punktu widzenia prawa międzynarodowego jest rzeczą obojętną, czy państwo-strona umowy ogłosi ją u siebie. Nie ma to żadnego wpływu na moc wiążącą umowy. Prawo polskie, tj. Konstytucja RP i ustawa o umowach, wymaga publikacji umów dla ich ważności, jednak według art. 18 ust. 4 u.u.m. „w wyjątkowych wypadkach” prezes Rady Ministrów może ze względu na istotny interes państwa, w szczególności interes obronności, bezpieczeństwa państwa i obywateli, odstąpić od obowiązku ogłoszenia umowy.

Porozumienia dżentelmeńskie

            Istotnym ustaleniem podręcznikowym jest też, że prawo międzynarodowe przyjmuje domniemanie, że głowa państwa, rząd, szef rządu i minister spraw zagranicznych są uprawnieni do występowania w imieniu państwa i wiązania go w stosunkach międzynarodowych. Polska konstytucja w art. 146 i 148 wprost zaś upoważnia prezesa Rady Ministrów do reprezentowania Rady Ministrów w sprawach prowadzenia polityki zagranicznej.

            Poza umowami (pisemnymi i ustnymi) prawo międzynarodowe wyodrębnia też „akty jednostronne państw”, których zaistnienie w badanym przypadku też można by analizować. Akty te są przejawem woli jednego podmiotu prawa międzynarodowego i wywołują skutki prawne. Nie są związane z innymi oświadczeniami woli i są od nich niezależne. Przykładem międzynarodowego aktu jednostronnego jest np. „przyrzeczenie” definiowane jako „jednostronnie podjęte zobowiązanie wobec jednego lub wielu podmiotów prawa międzynarodowego”. Moc wiążąca takiej jednostronnej deklaracji stanowiącej zobowiązanie międzynarodowe wynika z zasady dobrej wiary.

            Forma „przyrzeczenia” jest obojętna (ustna, pisemna, inna). Według Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości może być ono uczynione nawet ustnie. A skoro ustnie, to wydaje się, iż nie można wykluczyć też jego złożenia w szczególnych okolicznościach za pośrednictwem mediów, tj. np. w rozmowie telefonicznej następnie upublicznionej.

            Inną znaną prawu międzynarodowemu formą (źródłem prawa) są tzw. porozumienia dżentelmeńskie (gentlemen’s agreements), które są umowami zawieranymi niekiedy przez polityków ustnie przy założeniu znacznego stopnia wzajemnego zaufania. Ich moc wiążąca jest sporna, gdyż w razie wątpliwości co do ich treści trudno jest później tę treść jednoznacznie ustalić. Zobowiązania zawarte w takich ustnych umowach uważa się za zobowiązania honorowe osób, które je zawarły (Bierzanek, Symonides).

            Jak widać, wbrew temu, co twierdzą panowie Karsznicki i Czarnek, ustne umowy są znane prawu międzynarodowemu. Ich istnienie jest niesporne i wprost wynika z podstawowych dokumentów prawa międzynarodowego, choć nie jest to forma zbyt często wykorzystywana, a praktykowana jest z reguły w szczególnych, niestandardowych sprawach i okolicznościach.

            Polska jest takimi formami prawa także związywana, gdyż zgodnie z art. 9 polskiej konstytucji: „RP przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Źródłami tego prawa są zaś – jak wspomniano – nie tylko umowy pisane i zwyczaj, ale też różnego rodzaju inne zobowiązania i porozumienia ustne. Ani więc przepisy konstytucji, ani konwencji wiedeńskiej nie przemawiają przeciwko zaistnieniu i ważności korzystnych dla Polski ustaleń dokonanych dwustronnie lub też jednostronnie przez Rosję w trakcie telefonicznej rozmowy premiera polskiego z prezydentem Rosji 10 kwietnia, zapewniającym o możliwości wspólnego prowadzenia śledztwa smoleńskiego.

            Techniczna i organizacyjna strona skorzystania z tego polityczno-prawnego przyrzeczenia jest sprawą wtórną. Istotna tu była pozytywna jednostronna wola Rosji, która być może łagodziłaby ewentualne trudności.

            W świetle powyższego wydaje się, iż w omawianym przypadku można bronić tezy, iż telefoniczna rozmowa premiera Polski z rosyjskim prezydentem miała w świetle prawa międzynarodowego cechy zarówno ustnej umowy, jak też jednostronnego aktu Rosji, przyrzeczenia złożonego premierowi polskiemu. Gdyby się uprzeć, to można by się tu doszukiwać cech dżentelmeńskiego porozumienia, które pozwalało dodatkowo, ponad czy też obok istniejących już umów nieprzewidujących „wspólnych śledztw”, taką doraźną procedurę stworzyć.

Więcej odwagi

Jak się zdaje, przez pierwsze dni pewne wspólne działania dochodzeniowe były prowadzone w praktyce, o czym świadczyć mógł udział np. prokuratora Krzysztofa Parulskiego w niektórych czynnościach prowadzonych przez stronę rosyjską w Rosji. Potwierdził to zresztą Edmund Klich przed sejmową podkomisją ds. transportu lotniczego i gospodarki morskiej Komisji Infrastruktury, obradującej 6 maja 2010 r.

            Ciąg działań związanych z rozmową telefoniczną polskiego premiera i rosyjskiego prezydenta z jej skutkami zawierał podstawowe elementy uproszczonej, bo wymuszonej okolicznościami katastrofy, procedury zawierania umowy międzynarodowej. Sama rozmowa i złożone w jej trakcie przyrzeczenie przez stronę rosyjską miały pewne cechy negocjacji. Założyć należy, iż premier Tusk przyjął i poparł propozycję prezydenta Rosji, na co zdawały się wskazywać wspólne działania prowadzone przez kilka kolejnych dni po rozmowie. Być może wyraził też podziękowanie za tę inicjatywę. Można by dalej przypuszczać, iż premier na najbliższym, pilnym posiedzeniu rządu przedstawił informację na temat katastrofy i zrelacjonował swą rozmowę z prezydentem Miedwiediewem i jego ustne przyrzeczenie wspólnych działań.

            Logiczne też wydaje się, że Rada Ministrów zaakceptowała te działania premiera, co w istocie oznaczałoby akceptację, „zatwierdzenie” tego wspólnego ustalenia polsko-rosyjskiego w trybie prostym. Nie jest wprawdzie dostępny protokół z takiego posiedzenia rządu, jednak trudno sobie wyobrazić, by miał on takich działań premiera nie zatwierdzić i korzystnego dla Polski przyrzeczenia rosyjskiego nie przyjąć.

            Z kolei wymóg publikacji takiej (ustnej) umowy spełnił fakt wywieszenia informacji o telefonicznej „Rozmowie premiera Tuska z prezydentem Miedwiediewem” z 10 kwietnia na oficjalnej stronie internetowej Kancelarii Prezesa RM, gdzie jest do dziś. Takie podanie do publicznej wiadomości treści oznaczało akceptację oferty rosyjskiej i chęć pochwalenia się nią przed opinią publiczną.

            Jeśli zaś uznamy, iż premier zawarł w uproszczony sposób np. ustną umowę ze stroną rosyjską w sprawie prowadzenia wspólnego śledztwa, to zasadne może być też w konsekwencji pytanie, dlaczego po kilku dniach strona polska wyłączyła się z będących w interesie Polski wspólnych działań. Odpowiedź na to pytanie jest zasadna, gdyż według art. 7 Konstytucji RP każde działanie organów władzy publicznej musi mieć podstawę prawną. Także nieskorzystanie z politycznej uprzejmości Rosji, by suwerennie i bezpośrednio dochodzić prawdy.

            Wydaje się, iż w tak szczególnej sprawie jak katastrofa smoleńska polscy analitycy nie powinni wykazywać w swych ocenach tak płochliwie samo-ograniczającej się, skrajnie dogmatycznej prawnie postawy. Tym bardziej że przytaczane przez nich regulacje przewidują różne wyłączenia, zastrzeżenia i furtki, które przy życzliwej dla interesów polskich interpretacji prawa należy zauważać i wykorzystywać. Być może należałoby śmielej interpretować przepisy i fakty w celu zwiększania, a nie zmniejszania szansy Polski na wspólne dochodzenie do prawdy o katastrofie.

Autorka jest profesorem prawa Uniwersytetu Warszawskiego, członkiem Trybunału Stanu

Rzeczpospolita